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部分国家及地区塑料袋减量化经济政策对我国的启示

文字:[大][中][小] 手机页面二维码 2019/2/26     浏览?#38382;?b class="red" id="hits">    
    部分国家及地区塑料袋减量化经济政策对我国的启示
    摘要:对我国(不包括港澳台地区)塑料袋管理制度特点分析的基础上,总结其成效以及存在的问题。根据价格杠杆、税收杠杆对部分国家及地区的塑料袋减量化经济政策进行分类,在分析其发展历程、政策内容和管理方式等基础上,借鉴其管理经验,对完善我国塑料袋经济政策提出两方面建议:完善?#20013;?#22609;料袋收费制度,包括扩展管理范围,设置价格下限等;建立塑料袋税收制度,包括实施专款专用,合理化制定税?#23454;取?br />     关键词:塑料袋;限塑令;减量化;经济政策
    年世界环境日的主题为“塑战速决?#20445;?#32852;合国环境规划署(UNEP)呼吁各个国家采取行动减少一次性塑料垃圾污染[1]。近年来,随着快递业、餐饮业的快速发展,巨大的一次性塑料袋使用造成的潜在环境风?#25214;?#19981;容忽?#21360;?#22609;料袋在环境中造成的?#22909;?#24433;响有以下5个方面:1)一次性塑料袋的生产需要消耗大量化石燃料,造成不可再生资源的浪?#36873;?br />     据估计,每年塑料的生产要消耗4%的原油[2];2)由于消费者“抛弃型”的生活习惯,使废塑料袋随处可见,进而演变为白色污染,影响旅?#25105;?#30340;发展[3]废塑料袋可能造成排水?#20302;?#22581;塞,导致暴雨天过多雨水地表漫流,威胁人民的生命财产安全[4-5];4)塑料袋具有质轻、流动性强的特点,在风、水流等自然外力作用下最终流入海洋而破坏生态环?#24120;?#22914;泰国南部海域一头鲸鱼由于吞噬约80个塑料袋引起器官堵塞而死亡[6];5)废塑料袋的主要处理方式为填埋或焚烧,填埋后的塑料垃圾难以?#21040;猓?#20174;而?#21152;?#22823;量土地资源,塑料(如聚氯乙烯、聚苯乙烯)的焚烧则会产生二英等有害气体,同时产生的高热量降低焚化炉使用寿命。
    塑料袋的成分不一,混合回收会降低再生材料的性能,使其回收价值大打折扣,这也是导致塑料袋的回收再生率一直处于较低水平的重要原因。如美国早在1976年就出台了《资源保护和回收法案?#32602;?#24182;强调对包装的回收利用,但据美国国家环境保护局(USEPA)的报告显示[7],2014年非耐久塑料产品(除去塑料餐盘、塑料垃圾袋等)的回收再生?#24335;?#20026;2.9%,大部分以填埋或焚烧方式处理。鉴于塑料垃圾的较低回收再生率,国际上许多国家及地区已由单纯的垃圾清理走向源头减量,出台了相关环境经济政策促进塑料垃圾的减量化。?#25910;?#22312;分析我国(不包括港澳台地区,全文同)塑料袋管理制度特点及现状的基础上,提出我国塑料袋管理制度存在的问题,并对部分国家及地区针对塑料袋采取的经济手段进行梳理,分析其经济政策的特点,提出对完善我国塑料袋减量化经济政策的启示。
    我国塑料袋管理制度与存在问题
    塑料袋管理制度
    年12月31日,国务院办公厅发布了《关于限制生产销售使用塑料?#20309;?#34955;的通知?#32602;直?#31216;为“限塑令?#20445;?#26159;针对一次性塑料袋的专项管理制度,属于规范性文件[8]。该制度采用了收费与禁令结合的方式:首先禁止生产、销售、使用厚度小于的超薄塑料袋,该类塑料袋使用寿命短,而且更易破损影响回收;其次,规定提供零售服务的企业与个体工商户经营场所要对塑料袋进行明码标价,不得将其免费发放给消费者,也不得将塑料袋成本内化在商品价格中而合并收取[9]。2008年7月,商务部、国家发展和改革委员会以及国家工商总局联合发布了《商品零售场所塑料?#20309;?#34955;有偿使用管理办法》(以下简称《管理办法》)以及《关于商品零售场所塑料?#20309;?#34955;有偿使用管理办法有关问题的处理意见》(以下简称《处理意见》),此外,国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会发布了塑料袋管理的3个国家标准[10],即GB21660—《塑料?#20309;?#34955;的环保、安全和标识通用?#38469;?#35201;求》、—2008《塑料?#20309;?#34955;》以及—2008《塑料?#20309;?#34955;的快速检测方法与评价》。《管理办法》对受管制塑料袋的类型进行了说明,同时要求商务主管部门、价格主管部门、工商行政管理部门对制度的推行进行市场监督,明确罚款细则以及零售商的责任等,最重要的特点是规定零售商可以自主制定塑料袋销售价格[11]。总之,《管理办法》作为一部配套操作文件,为“限塑令”提供?#23548;?#25903;撑。在《管理办法》实施过程当中,针对地方工商部门以及相关企业提出的问题,《处理意见?#20998;?#30340;五条说明保障了《管理办法》的顺利实施[12]。
    ?#20013;?#31649;理制度存在的问题
    我国塑料袋管理制度的目的是使用价格杠杆提高公民环保意识,以期减少一次性塑料袋的市场流通量。据国家发展和改革委员会2017年公布的数据显示,自“限塑令”实施以来,主要超?#23567;?#21830;场等商品零售场所塑料袋累计减少量约为160万t,相当于节约石油约900万t[13]。这主要由于大型?#20309;?#22330;所易于监管,较好地履行了“限塑令”的制度要求。由于小摊贩具有数量多、流动性强的特点,使执法部门很难对其进行统一管理,因此在大部分农贸市场、小商店等场所,不符合标准的一次性塑料袋仍然被免费提供。根据2018年5?#38109;?#24223;弃联盟发布的报告显示,调查的979家提供塑料袋的线?#38109;?#21806;场所中,仅有3.7%的商家遵守“限塑令”相关规定,做到标识塑料袋完全合规、厚度达标并进行收费,同时实施明码标价?#22270;?#20837;?#23616;ぃ?4]。由于“限塑令”及其配套文件规定“不具有提携功能的塑料预包装袋”不受管制,致使在大型超?#26800;裙何?#22330;所中,用于盛装水果、食物等物品的手撕袋被大量使用。另外,“限塑令”的管理范围没有涉及快递、外卖等新发展的领域,而这些行?#21040;?#24180;来飞速发展,致使一次性塑料袋的使用量巨大。图1为国家邮政局统计的2014—年快递业塑料袋使用量。
    从图1可以看出,2017年全年快递业塑料袋的使用量约为150亿个。据?#28010;悖?#20013;国三大外卖平台每天的塑料袋使?#31859;?#37327;约为2000万个[15]。这些数据说明我国的塑料袋管理面临着新的?#38382;疲?#38480;塑令”管理制度滞后。
    目前,我国塑料袋管理制度存在以下几个问题管理范围有限,未能实现全面监管。《管理办法》
    中的商品零售场所是指向消费者提供零售服务的各类超?#23567;?#21830;场、集贸市场,餐饮业未纳入“限塑令”管理范围内[19]。伴随电商平台的兴起,快递、外卖等行业出现管理制度的“灰色地带?#20445;?#20351;塑料袋在这些领域被无限使用。2)执法力度不强,未能有效杜绝超薄塑料袋的流通。不合规定的塑料袋仍然在市场上大量流通,说明塑料袋生产商、批发商以及零售商并未有效贯彻实施塑料袋管理制度。同时也说明监管部门的权责不明,在管理过程中出现了漏洞,未能有效履?#23567;?#38480;塑令?#22791;?#20104;的监督权。3)费用归商家所有,未能有力推广环保理念。“限塑令”规定零售商可对塑料袋自主定价,须将塑料袋明码标价单独出售,这样的举措使部分消费者感受到额外的经济压力,从而放弃购买塑料袋。但对零售商而言,出售塑料袋的费用归他们所有,“限塑令”俨然成为“卖塑令?#20445;?#36825;种收费方式不能体现污染者付费原则。
    宣传工作不到位,未能达成社会共识。塑料袋造成的环境风险未能被部分商家及消费者所熟知,而是一味推行塑料袋收费制度,零售商单纯为?#27515;?#30410;而忽视了塑料袋对生态的影响,而消费者因为为塑料袋买单而减少了道德顾虑。
    部分国家及地区塑料袋减量化经济政策
    环境经济政策是指按照市场经济规律的要求,通过价格、税收等经济手段调节或影响市场主体的行为,以期达到经济建设与环境保护协调发展的目的[20]。显然,对塑料袋进行课税以及收费属于环境经济政策的一种,即通过价格控制塑料袋过多使用造成的外部不经济性问题。这种政策在国际上应用普遍,应用手段包括税?#25214;?#21450;收费等措施,而这2种措施的差异为收取费用的去向,前者所得的费用归政府所有,后者则归零售商所有。以下对采取这种措施的部分国家及地区的塑料袋减量化经济政策进行概述及分析。
    价格杠杆
    威尔士
    年英国政府出台的《气候变化法案》第条规定,英格兰、威尔士和北爱尔兰地区相关部门可以采取经济措施对一次性塑料袋的过度消耗进行管理[21]。2010年威尔士地方政府根据此法?#21892;?#33609;了《一次性塑料袋收费条例》(以下简称《收费条例》),并于2011年10月1日生效。由于威尔士政府认为纸袋或可?#21040;?#22609;料袋仍然浪费了大量自然资源,因此将纸袋、可?#21040;?#25110;可堆肥塑料袋也纳入了收费范围[22-24]。《收费条例》规定零售商每出售1个一次性塑料袋必须向消费者收取最低5便士的费用,同时对零售商、消费者以及监管部门的责任进行了详细规定。对于零售商而言,必须对塑料袋销售信息进行记录保留,信息主要包括一次性塑料袋的销售量、总?#25214;?#20197;及净?#25214;?成本及增值税),收取?#24335;?#30340;去向等[22,24]。当威尔士政府以及消费者要求对这些记录进行查验时,零售商要积极给予配合。
    若零售商违背了《收费条例?#20998;?#35268;定的义务,如仍免费提供塑料袋,未保存销售记录等,监管部门有权利对其进行处罚,处罚的形式分为固定罚款与可变罚款,罚款金额见表1。监管者计划对零售商进行罚款时必须下发“意向通知”(包含罚款数目、零售商免于罚款的条件等)。针对固定罚款方式,若零售商接到通知的28天内服从处罚决定,则只需缴纳“指定罚款金额?#20445;?#22266;定罚款责任被免除。针对特定违?#30784;?#25910;费条例》的行为,监管者也有权利对违法零售商采取“可变罚款方式?#34180;?#20026;充分保障商家权益,避免执法部门权利的滥用,《收费条例》也拟定了零售商的上诉条件。
    据威尔士政府估计,2011—2014年塑料袋的使用量下降了71%[22]。威尔士政府鼓励零售商将塑料袋的?#25214;?除去塑料袋的成本以及增值税)捐助给慈善活动。据统计,2011年10月—2014年月,零售商的捐赠金额约1700万~2200万英镑[22]。政策的实施效果非常显著,消费者与零售商的环保意识都得到了较大提升。
    中国香港
    为减少每年?#21496;?100个塑料袋的消费量[25],中国香港特别行政区政府实施了分阶段的“塑料袋收费计划?#34180;?#31532;一阶段为2009年7月7日—年3月31日,收费对象涵盖约3500个大型超?#23567;?#21270;妆品以及药店等,每个塑料袋向消费者收取至少元港币,这些费用需缴纳给政府[26-28]。据统计[26],计划实施1年后垃圾填埋场的废塑料袋含量大大减少,但受管制以外的零售商分发的塑料袋量仍然很高。为此,2011年香港特别行政区政府就如何扩大塑料袋收费范围开展了公众咨询,计划将收费范围扩大至整个零售业[26]。第二阶段,2015年香港立法会通过了《产品环保责任(修订)条例?#32602;?#24182;于2015年4月1日起全面推行塑料袋收费制度[26]。此次征税的范围涵盖了全香港特别行政区所有以零售方式出售商品?#19994;?#38754;不小于200m2的商户(表2),总店铺数量超过了10000个[29-30],收费下限仍为0.5元港币,卖方在出售商品时不得以回扣或回赠的方式向顾客免费提供塑料袋,部分塑料包装袋则不受该条例管控(表3)[31]。若零售商违反了上述规定,香港特别行政区环境保护署有权进行处罚,若情节?#29616;兀?#23558;通过刑事诉讼程序对商家提出检控,处罚金额高达10万~20万元港币[29]。
    《产品环保责任(修订)条例》推行后,香港特别行政区环境保护署有效落?#23548;?#31649;责任,2016年共向违法商家开出了174张定额罚款通知单,同时检控个案宗[27]。第二阶段的塑料袋收费制度经过香港特别行政区环境保护署的大力推?#23567;?#21830;贩的积极参与,年垃圾填埋场中塑料袋数量(约39.3亿个)较年(约52.4亿个)减少了25%[32],这说明“塑料袋收费计划”的推行取得了一定成功。
    表2中国香港塑料袋征税范围[29]RangeofplasticbagtaxationinHongKong,行业类别常见例子食品零售商酒类饮品零售店、烘焙及糖果店、湿货街市非食品零售商电器店、五金及建筑材料店、服装店食品与非食品均出售的零售商百货公司、便利店、超市兼售卖商品的服务业美容美发店、洗衣店、医?#21697;?#21153;中心表3不适用《产品环保责任(修订)条例》的塑料袋[31]类别辅助例子因食品卫生所用塑料袋无包装的食物(鱼、蔬菜)所用塑料膜,非气密包装食品(面包外包装等)、冷冻食品用塑料袋?#31859;?#21253;装的塑料袋预先密封的包装袋(大米袋等)、构成商品一部分的塑料袋(装衣服的密封袋等随相关服务提供的塑料袋随服务提供的胶袋?#19994;?#20013;不涉及以零售方式出售货品(?#19978;?#24215;提供包装衣物的袋子中国台湾
    年10月,中国台湾修正了“废弃物清理法?#20445;?#20854;中第二十一条规定“对环境有?#29616;?#27745;染的包装容器及物品,政府有权予以公告对其进行禁用、限制进口以及使用?#20445;?3]。具?#22797;?#27861;律基础后,2002年“台湾环境保护署”制定了《塑料?#20309;?#34955;的限制使用政策?#32602;?#35813;政策采取“分阶段、分对象”的方式。第一阶段(2002年7月1日—2003年1月1日)的实施范围为政府部门、公立学校等事业单位。第二阶段自2003年1月1日起)将管?#21697;?#22260;扩大为7类行业[33-34](表4)。这种先在政府部门实施政策的安排有利于民众接受塑料袋限用政策。2017年8月,“台湾环境保护署”对塑料袋管制政策进行了再次修订[35-36],可以称之为第三阶段。目前塑料袋管制政策的要点是:1)管制对象进一步扩大。塑料袋管制政策的管理范围从7个行业扩展至14个行业。
    扩大塑料袋材?#20351;?#29702;范围。规定商家不得向顾客免费提供经?#30340;ぁ?#25380;压成型的塑料袋,将生物可?#21040;?#22609;料材质也归为管制对象。法令并未强制对塑料袋进行定价,收费金额由商家自行决定且所得费用归商家所有,收费金额通常为1~3元新台币[37]。
    取消塑料袋厚度限制。由于各界指责只?#24066;?.06mm以上厚度的塑料袋生产会造成更多资源浪费,遂取消厚度限制。4)对于一般废物处理费用“随袋征收”的地区(台北市政府在2000年7月取消垃圾清运费用“随水费征收”的制度,开始全面实施垃圾费用“随袋征收”政策,目前中国台湾多个城市已经跟进),县市主管机关要求量贩店、超级市场以及连锁便利店提供的塑料?#20309;?#34955;应为“两用袋?#20445;?#21363;用后可作为专用垃圾袋使用。5)调整?#22836;?#26126;细。
    初次违反规定的商家将给予警告,再次违反者将根据“废弃物清理法”第五十一条规定进行处罚,处以~6000元新台币罚款。在第二阶?#38382;?#26045;后,根据2017年官方数据,原本七大类限用店的塑料袋年使用量从34亿个减至14亿个[38]。据估计,新规定的实施将减少每年15亿个塑料袋的使用[39]。
    表4中国台湾《塑料?#20309;?#34955;的限制使用政策》
    管理对象演变[33-34],年份受管制行业公共部门(政府机关、公立学校及医院、军队福利品供应站私立学校百货公司及?#20309;?#20013;心量贩超级市场连锁便利商店连锁速食店药店、美妆店医?#30772;?#26448;店家电摄影、资讯及通讯设备零售业书籍及文具零售业洗衣店饮料店西点面包店税收杠杆
    美国美国国家层面没有出台针对塑料袋管理的制度法规,部分州以及州辖政府采取的塑料袋管理制度也截然不同,有些?#33519;影?#24067;塑料袋禁令,有些?#33519;?#37319;取基于税收的经济政策,大部分政策在?#23548;?#20013;取得了良好的效果。许多州及地方政府的塑料袋税收政策特点是塑料袋的税率依据“庇古税”而制定(“庇古税”是向造成环境污染的主体收取费用,使环境污染所造成的外部?#30418;?#24212;内部化)。科罗拉多的博尔德地区根据塑料袋的外部成本、行政成本、零售成本以及固体废物管理成本?#28010;?#20986;每个塑料袋的售价为0.198美元[40]。旧金山?#28010;?#20986;塑料袋的外部成本为美元,并对0.17美元的组成进行了细化分析(表[41]。塑料袋成本?#28010;?#33021;使塑料袋的税率制定更加合理,得到消费者的理解,从而降低对塑料袋的需求。蒙哥马利市规定每个塑料袋收取的税款为0.05美元,税款征集至100美元时向政府缴纳,消费者的?#20309;鍤站?#19978;必须呈现税款的数额[7]。
    虑到塑料袋的使用被限制后,纸袋与可再生袋的用量可能会上升,许多州的政策也涵盖了对纸袋或环保袋的经济管理。如加利福尼亚州格?#21363;?#23572;市规定每个纸袋都必须收取0.1美元,享受特殊规定的低收入人群除外[7]。加利福尼亚州圣马特奥市规定不得免费发放塑料?#20309;?#34955;,所有纸袋及环保袋须向顾客收取0.1美元[7]。这些措施双管齐下,在保证塑料袋减量的同时,也避免了更多资源的浪?#36873;?#26377;研究发现,纸袋产生的水资?#27425;?#26579;是塑料袋的50倍,消耗的化石燃料也比塑料袋高出许多[42]。
    有些环保袋也是塑料材?#35270;?#21487;再生材质的混合体,需要在严格的实验室条件下才能完全?#21040;猓?#22312;垃圾填埋场中很难自行?#21040;狻?#22240;此,在管理塑料袋的同时,考虑替代品对环境的影响也是一个重要的立法参考点。
    爱尔?#21450;?#23572;兰是全球第一个对消费者征收塑料袋税的国家[22]。1994年爱尔兰政府开始?#33268;?#21033;用经济政策控制塑料袋的过度使用。随后,时任环境、社区与地方政府部部长Dempsey与各界进行的政策商讨存在2种不同观点:1)主张对塑料袋的生产商与进口商征收税款,这样可以避免对消费者征税时面临复杂的行政程序;2)对消费者收取环保税,这样可以将环保理念植入人?#27169;?#26377;效改变消费者的态度。第二种观点得到Dempsey的支持,2000年向消费者征收税款的提案得到了内阁的通过,并于2001年添加至《废弃物管理修正法案?#20998;校?3]。该法案规定:消费者每购买1个塑料袋就得缴纳0.15欧元的税款用于运送新鲜食品的塑料?#20309;?#34955;、预先密封的包装袋以及售价不低于0.7欧元的可重复使用塑料?#20309;?#34955;可免除征税[37,44]。为了使塑料袋的消费保?#32440;?#20302;水平,2007年每个塑料袋的环保税定为0.22欧元,2011年通过立法规定每年将对税率(上限为欧元)进行修订[45-46]。
    爱尔兰塑料袋征税制度有3个特点:1)征集到的塑料袋税款通过增值税体?#21040;?#20837;国家专项环保基金,实行专款专用制度,环保基金的用途为支持生产商进行环保材料的研发,支付监管部门的行政成本,帮助部分商家配备计收商品价款的设备以及开展环保活动等[37,44-45]。图2描述?#31246;?#23572;兰征税运行以及使用的工作机制。2)征税制度执行之前政府开展了消费者购买意愿调查,发现税率定为0.15欧元已经超过了大部分消费者的购买意?#31119;?7],因此欧元的税?#24335;?#20351;消费者感觉到经济压力,从而放弃购买。3)从政策的推出到执行宣传费用?#24067;?#33457;费万欧元,提高了消费者与零售商对征税制度的?#29616;?br />     图2爱尔兰塑料袋征税制度实施流程[43-44,48].部分国家及地区塑料袋经济政策对我国的启示
    通过对部分国家及地区的塑料袋经济政策进行分析探讨,得知不同国家及地区的经济政策不尽相同,威尔士、中国台湾以及中国香港的收费制度与中国大陆类似,都是使用价格杠杆对塑料袋过度消费进?#26800;?#25511;。美国部分州与爱尔兰则采用了税收杠杆。从政策理念来看,税收制度更能体现污染者付费原则。政策的出台需要经过深度的影响论证,广泛的公众咨询,以及漫长的决策过程。针对我国目前“限塑令”所存在的不足,建议我国应尽快补充完善现有“限塑令?#20445;?#32780;后向塑料袋税收制度过渡,从而建立完整的塑料袋减量化管理链条。通过借鉴部分国家及地区塑料袋成熟的管理经验,对我国“限塑令”的适时修正以及未来的发?#22266;?#20986;建议。
    完善我国?#20013;?#22609;料袋收费制度
    根据我国目?#26696;?#34892;业塑料袋的使?#20204;?#20917;来看,“限塑令”存在几个突出问题,涉及管理范围、执法以及宣传等方面。因此目前除需明确监管部门责?#25105;?#21450;扩大公众参与等基本问题外,重点从以下几个方面确保?#20013;?#22609;料袋管理制度的有效运作。
    将“限塑令”上升至行政法规及法律法规范畴国务院办公厅属于国务院日常办公机构,根据《立法法?#24223;?#20851;规定(行政法规由国务院根据宪法与法律制定,并由国务院总理签署国务院令公布),其发布文件不等同于国务?#20309;?#20214;,因此“限塑令”不属于行政法规范畴。这使我国“限塑令”面临法律效力不足的问题,中国台湾、威尔士根据相关法律文件出台塑料袋经济政策,中国香港则通过立法会批准?#33519;有?#25104;法律文件,法律效力高于中国内地“限塑令?#20445;?#38388;接提高了政策的执行效力。因此我国未来的“限塑令”修订案可根据相关法律要求,批准为行政法规或法律法规,具备更高的权威性。
    扩展“限塑令”管理范围从国内外塑料袋收费及征税制度来看,未将电商行?#30340;?#20837;管理范围依然是各个国家及地区面临的短板。即使是2017年中国台湾最新修订的塑料袋收费制度中,依然未将电商(外卖、快递)行?#30340;?#20837;其中。我国面临着电商行业发展?#35813;?#30340;趋势,结合节对电商行业塑料袋使用量的描述,建议将电商行业列为“限塑令”的管制对象或建立电商行业塑料包装的流通标准,从而减少不合规塑料袋的使用。此外,“限塑令”的有效实施能够确保塑料袋的使用量下降,但替代物(纸袋、可?#21040;?#34955;)的使用量将会上升,多数研究表明纸袋以及可?#21040;?#34955;也并非环保产品,因此应将纸袋以及可?#21040;?#34955;纳入收费体系中,避免其过度使用。
    量化塑料袋收费下限,保障塑料袋?#21512;?#21488;账制度的实施《管理办法》规定零售商针对塑料袋的定价不得低于其成本。零售商为了更多地迎合消费者,会将塑料袋的售价压低,甚至会低于其成本价?#27425;?#24341;消费者消费,将低于成本的部分含入商?#20998;小!?#38480;塑令”及其配?#29366;?#26045;尚无监?#36739;?#21017;应对这种现象。可借鉴中国香港以及美国部分州的管理规定,量化价格下限,从而使得消费者真正感受到塑料袋消费的经济压力。?#21512;?#21488;账制度能准确把握塑料袋的生产消耗量,是检验“限塑令”实施效果的试金石。
    重新论证以厚度作为塑料袋生产基准是否合适年,中国台湾最新的塑料袋收费制度将“禁产禁用厚度低于0.06mm的塑料袋”的规定?#22659;?#24471;到广大商家以及零售商的认可。中国台湾广大学者以及商会认为较厚塑料袋浪费了大量的资源,决定塑料袋重复使用的因素主要为塑料袋是否沾染污渍,沾染污渍的较厚塑料袋仍会被丢弃,这违背了增加厚度提高重复利用率的初衷。目前中国大陆虽有禁用0.025mm塑料袋的规定,但市面上不合规塑料袋?#21592;?#27604;皆是,鉴于大部分消费者仍然保持“一次使用即弃置”的消费习惯,重新确定塑料袋市场准入标准实为必要。
    建立塑料袋征税制度
    爱尔?#23478;?#21450;美国部分州通过塑料袋征税制度将所得税款集中整合分配,从而?#26893;?#20102;回收过程中面临的成本问题。相较于收费制度,税收更能作为一种经济损失信号,从而有效扭转消费者的态度[49]。
    目前,我国《环境保护税法》已经正式施行,征?#28595;?#26631;为生产企业,并以污染物排放量为计税原则[50]。
    该税法体现了生产者责任制原则,可以以此为契机,思考向消费者加征塑料袋环保税的可能性。以下对我国塑料袋征税制度的出台提出相关建议。
    税率制定合理化税率的合理制定?#28508;?#35777;消费者能否积极接?#28903;?#31246;制度的关键因素,税率的制定可以从2个方面入手:1)开展消费者购买意愿调查,从而确定消费者不愿购买的最大临界点;2)评估塑料袋被遗弃后所造成的环境成本损失,包括收集费用、分类费用以及处理费用等。通过研究确定一个合理税率,既能够促进消费者的消费态度转型,又能够?#26893;?#22609;料袋所造成的外部成本损失。
    税款要做到专款专用目前我国征集的环境保护税是纳入一般公共预算,而后集中分配,这种模式有利于?#26893;鼓?#39033;污染治理?#24335;?#30701;缺的问题,但不能防止环保基金的不合理挪用,因此获得的塑料袋税款可以?#31859;?#22609;料袋污染的专项治理。以爱尔兰的经验来看,所获得的税收是充足的,能够满足征税实施初期的各项开支,这些开支包括政策的宣导、税收设备的购买以及行政执法成本等。面对我国目前庞大的塑料袋使用量,所得税收能够保证政策的顺利实施。
    税率要适时修订税?#24335;?#20302;或消费者习惯于税收可能影响税收政策的长效机制。爱尔兰通过立法规定每年对税率的影响进行评估,以达到塑料袋使用量保?#32440;?#20302;水平的目的。因此,通过塑料袋使用量信号评价税率产生的影响,?#23454;?#25552;高塑料袋环境税,能够使消费者保?#33268;?#33394;消?#21387;郟?#20351;税收政策保?#21482;?#21147;。
    结论
    选取部分有代表性的国家及地区出台的塑料袋减量化经济政策,通过界定价格杠杆与税收杠杆的定义,对威尔士以及美国等的政策进行分类分析,结合我国塑料袋管理制度面临的短板,建议我国通过提高法律效力、扩宽管理范围等措施完善现有塑料袋管理制度。此外,对消费者实施征税制度也逐渐成为国?#22124;?#20250;主流,税收能够作为一种清晰的经济损失信号,有效改变消费者对塑料袋的过度?#35272;怠?br />

    因此,建议我国考虑实施对消费者征税的可能性,通过合理化制定税率、专款专用以及适时修订税率个方面来完成塑料袋征税制度的建构。


本文由 上海塑料袋 整理编辑。

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